Материал: Системи соціального страхування зарубіжних країн - Навчальний посібник (Григораш Г.В.)


5.4. організація систем пенсійного страхування у постсоціалістичних країнах

 

На початку 90-х рр. постсоціалістичним державам дове­лося вносити зміни до своїх пенсійних програм.

Необхідність реформування пенсійного страхування в країнах Східної Європи була обумовлена не тільки загальними проблемами, які притаманні цивілізованим державам взагалі, а й низкою специфічних труднощів, пов'язаних з відносно невеликою можливістю держав цієї групи зібрати відповідні страхові платежі через невисокий рівень доходів населення, а також збереженням у складі пенсійних систем численних пільгових категорій. Поєднання високих страхових соціаль­них внесків, ненадійного контролю за їх виплатою, низьких вимог, додержання яких було достатнім для отримання права на пенсію, а також слабкого зв'язку між зробленими внеска­ми і отриманими пенсіями негативно впливали на систему пенсійного забезпечення.

Із групи колишніх соціалістичних країн найбільший інте­рес представляють ті держави, в яких уже не тільки законо­давчо розроблені реформи пенсійних систем, а й розпочався процес їх реалізації це Чеська Республіка, Польща і Угорщи­на.

Найбільш важливими загальними характерними рисами пенсійних систем Чеської Республіки, Угорщини, Польщі до початку реформи були:

дія пенсійних систем у рамках загальних державних си­стем соціального забезпечення і фінансування їх на підставі розподільчого принципу разом з медичним страхуванням;

відсутність фінансових інструментів і податкових пільг для розвитку індивідуального пенсійного накопичення;

низька прозорість пенсійних систем і фінансування че­рез них ряду послуг непенсійного характеру.

Економічні і соціально-демографічні умови перехідного періоду, а саме: різке зростання безробіття і зниження чисе­льності вкладників соціальних внесків при швидкому збіль­шенні чисельності пенсіонерів, висока інфляція та деякі інші економічні негаразди обумовили необхідність зростання рівня внесків. А високі рівні соціальних внесків (найбільш високі в Європі), у свою чергу, сприяли розвитку "сірого" й "чорного" ринків, що в результаті звужувало базу оподаткування і поси­лювало навантаження на централізовані бюджети.

Рішення фінансових проблем пенсійних систем, як пока­зує світовий досвід, могло піти двома напрямами: 1) шляхом збереження, правда, у дещо реформованому вигляді, держа­вної розподільчої пенсійної системи і водночас стимулювання розвитку додаткових добровільних приватних пенсійних про­грам; 2) уведення нової багатоступеневої розподільчо-накопичувальної пенсійної системи, що фінансується з різних джерел. Чеська Республіка пішла першим шляхом, Угорщина і Польща другим.

Майже всі країни і пострадянські, і постсоціалістичні -були вимушені змінювати правила розрахунку та розміри пен­сій. Вносилися зміни у пенсійний вік. Так, Молдова поступово підвищила пенсійний вік до 65 років для чоловіків і 60 для жінок, Литва відповідно до 62 і 60 років, Латвія до 60 і 60 років, Естонія до 63 і 63 років, Вірменія до 65 і 63 років, Ка­захстан до 63 і 58 років, Угорщина 62 і 62 роки, Словенія 65 і 60 років, Чехія - 62 і 61 рік. У Грузії обставини вимагали дуже різкого підвищення пенсійного віку до 65 років для чоловіків і 60 років для жінок.

Найпоширеніші системи пенсійного страхування склада­ються з трьох рівнів: перший обов'язковий солідарний; дру­гий обов'язковий нагромаджувальний; третій добровільний нагромаджувальний. Перший і другий рівні, як уже вказува­лось, є обов'язковими і фінансуються в рамках єдиної ставки внесків на пенсійне страхування. Хоча другий рівень має ознаки приватної власності, він є частиною загальної системи державного пенсійного страхування. Третій рівень дозволяє нагромадити кошти для більш високого рівня пенсії. Він є по­вністю приватним, добровільним та ґрунтується на недержа­вних пенсійних фондах, з якими громадяни укладають угоди. Внески до таких пенсійних фондів можуть робитися як за ра­хунок працівників, так і за рахунок їхніх роботодавців, або ними одночасно. Велику увагу приватним пенсійним фондам надають в Угорщині, Чехії та Польщі. Однак і на другому, і на третьому рівні забезпечується державний контроль та нагляд за діяльністю пенсійних фондів.

Трирівневу пенсійну систему вже запроваджено в чоти­рьох країнах Центральної та Східної Європи. В Угорщині від­повідне законодавство було введене в дію з січня 1998 р. Пен­сійна система поєднує елементи солідарної системи «негайних виплат» (1-й рівень), обов'язкових ощадних пенсійних рахун­ків (2-й рівень) та добровільного пенсійного страхування (3-й рівень). Частину пенсійних коштів (6\% від фонду заробітної плати) від 2,1 млн. працівників, котрі мають вік до 40 років і становлять половину чисельності робочої сили, спрямовують у недержавні пенсійні фонди (2-й рівень). Далі їх інвестують приватні компанії з управління пенсійними фондами.

У Польщі з січня 1999 р. впроваджено трирівневу систе­му, подібну до угорської. Страхові внески у розмірі 45\% роз­поділяються між обов'язковими — першим солідарним (36\%) і другим накопичувальним рівнями (9\%). Поки що польський уряд не має намірів скорочувати загальний тариф внеску на пенсійне страхування, що існував до реформи. Для впрова­дження другого рівня уряд створює 10-12 приватнокерова-них пенсійних фондів, які будуть капіталізовані шляхом пере­дачі їм державного майна. У Латвії в 2000 р. запроваджено другий рівень з відносно меншим обсягом відрахувань 2\% від фонду заробітної плати. А в Хорватії другий рівень (5\% від фонду заробітної плати) розпочав діяти з січня 2002 р.

Питання про можливість запровадження нагромаджува-льної пенсійної системи вирішується в Болгарії, Македонії, Естонії, Литві, Словаччині, Румунії.

В Угорщині не були здійснені кардинальні зміни розподі­льчої схеми, яка використовувалась раніше. За своїм типом пенсійні схеми цього рівня залишились схемами з певними виплатами. У Польщі на першому рівні була введена умовно-накопичувальна система, що відноситься до типу пенсійних схем з установленими внесками.

На фінансування першого рівня пенсійної системи робо­тодавці Угорщини повинні спрямовувати 22\%, у Польщі 9,76\% від фонду заробітної плати працівників, а самі праців­ники відповідно 2 і 2,46\% (ті, хто залишився в державній розподільчій системі, 8 і 9,76\%). Страхові внески стягуються з суми доходів, що не перевищують у Польщі 2,5, в Угор­щині 2 середніх брутто заробітних плат по країні (в Угорщині цей ліміт використовується тільки для внесків працівників). Внески в другий обов'язковий накопичувальний рівень роб­лять тільки працівники. У загальній структурі пенсійних ви­плат частка першого рівня складає в Угорщині 75\%, у Польщі 62\% (планується її поступове зниження до 50\%).

У Польщі загальний розмір пенсій визначають виходячи з накопичувальних внесків і залишкової тривалості життя. В Угорщині і Чехії ці фактори також впливають на розмір пен­сій, акцент на страховому принципі був однією з найважли­віших цілей реформ, але залежність тут непряма (враховується в більшій мірі стаж, дохід, термін виходу на пенсію тощо). Що ж стосується соціальних пенсій, то вони повністю виведені з системи загального пенсійного страхування, фінансуються з центрального та місцевого бюджетів і призначаються тільки після оцінки потреби.

Введення в Угорщині нової змішаної розподільчо-накопичувальної обов'язкової системи пенсійного страхуван­ня в якості попередньої умови передбачало встановлення критеріїв класифікації населення по групах (для кого нова схема страхування стає обов'язковою, для кого можливою, що визначається персональним вибором, хто виключається з даної схеми) і вирішення проблеми визначення пенсійних прав для тих, хто брав участь у пенсійному страхуванні: ви­користано найбільш простий критерій включеність у трудові відносини і наявність страхового стажу. Усі особи, що тільки виходять на ринок праці (у віці до 42 років), повинні були в обов'язковому порядку стати платниками одного з приватних пенсійних фондів (за особистим вибором, а за його відсутніс­тю відповідного місцевого фонду). Особи, що вже були у трудових відносинах, до 31 серпня 1999 р. отримали можли­вість вибирати і залишатись у державній пенсійній системі. Будь-яких вікових обмежень встановлено не було. Усі доброві­льні учасники нової змінної системи до 31 грудня 2000 р. могли переглянути своє рішення і повернутися в державну систему.

У Польщі населення було поділено на 3 вікові групи. Для осіб до 30 років вступ у нову змішану систему було обов'яз­ковим, для громадян віком від 30 до 50 років добровільним, за вибором. Особи старші 50 років залишились у старій сис­темі.

В Угорщині додатковим стимулом для вибору добровіль­ними вкладниками нової системи є положення, за яким усі вони повинні отримувати з першого рівня системи не менше як 75\%, а з другого 25\% (правда, тут діє особливе обме­ження: наявність 15-річного стажу в обов'язковій накопичу­вальній системі) від розміру виплат, на які вони могли б роз­раховувати, якщо залишились у старій системі. Охоплення угорського населення новою системою пенсійного страхуван­ня перевершило очікуваний рівень: кількість учасників пе­ревищила 1,5 млн. чол. і склала 74\% від загальної кількості найманих працівників у країні. 75\% членів нової пенсійної системи особи віком від 20 до 40 років. Вікова категорія 40-50 років (понад 40\% робочої сили) серед учасників нової системи страхування складає 20\%, а особи віком від 55 років і старше 0,1\%.

Обов'язкові внески в приватні пенсійні фонди в Польщі і Угорщині сплачують тільки працівники, у Польщі у розмірі 7,3\%, в Угорщині 6\% від своєї заробітної плати. У той же час існують суттєві розбіжності у способах збору даних виплат: в Угорщині роботодавець безпосередньо переказує відповідні суми у вибраний працівником приватний пенсійний фонд, крім того, роботодавець повинен надати інформацію про пла­тника до Державної інспекції приватних пенсійних фондів. Тоді ж надходить інформація приватних пенсійних фондів про розмір отриманих внесків та про виплати пенсіонерам. У Польщі всі внески спрямовуються спочатку до Інституту со­ціального страхування, який потім повинен їх перерозподіли­ти по фондах обов'язкового пенсійного страхування.

Суттєві розбіжності між країнами можна відмітити в ор­ганізаційній структурі другого рівня. В Угорщині засновника­ми приватних пенсійних фондів як некомерційних організа­цій можуть бути роботодавці, союзи роботодавців чи праців­ників, місцеві органи управління, але власниками є самі уча­сники страхового фонду. Фонд на правах довірчого управлін­ня лише використовує грошові кошти, що утворюються. Го­ловна структура фонду, яка займається управлінням загаль­ні збори учасників чи збори їх представників.

Керуюча компанія може виконувати функції збору внес­ків і розміщення пенсійних резервів у ті чи інші фінансові активи. В якості керуючої компанії можуть виступати банки, фінансові інвестиційні компанії та інші фірми.

Модель угорських приватних пенсійних фондів схожа на модель західноєвропейських професійних пенсійних схем, але вона має і свої особливості: засновниками фонду в Угорщині не обов'язково повинні виступати роботодавці, а фонди не­обов'язково гарантують розмір майбутньої пенсії (хоча й мо­жуть це зробити, законодавчо така можливість не виключе­на), тому пенсійні схеми, що використовуються на другому обов'язковому рівні, відносяться до категорії схем зі встанов­леними внесками (у Західній Європі в системах професійного пенсійного страхування в основному використовуються схеми зі встановленими виплатами).

Яких-небудь мінімальних лімітів відносно сукупного вкла­ду засновників для створення приватного пенсійного фонду в країні немає, але для початку діяльності фонд повинен отримати відповідну ліцензію. Угорські приватні пенсійні фонди, що працюють з обов'язковими пенсійними внесками, функціонують на тих же умовах, що і діючі в країні з 1993 р. добровільні приватні пенсійні фонди, але між ними є ряд від­мінностей: приватні пенсійні фонди другого накопичувально­го рівня обов'язкового пенсійного страхування повинні мати не менше як 2 тис. членів, засновниками цих фондів можуть бути діючі приватні пенсійні фонди, підприємства, банки, страхові компанії, профспілки та інші організації, що пред­ставляють інтереси працівників, професійні палати і асоціа­ції, організації роботодавців. Якщо такий фонд веде економі­чну діяльність, а не делегує свої функції керуючій компанії, то він повинен сформувати резерв у розмірі 50 тис. дол. США.

Польща країна, що має наближений до російського приклад реформування системи соціальних пільг. З 1 травня 2004 р. тут набрав чинності закон, схожий на прийнятий пар­ламентом Росії. Найбільше пільг у Польщі мають ветерани війни та колишні репресовані. По-перше, вони отримують постійну доплату до пенсії, приблизно 40 доларів. І це при то­му, що середня пенсія у Польщі складає нині близько 200 до­ларів на місяць. Крім того, їм відшкодовується частка оплати за спожиту електроенергію ще близько 25 доларів на місяць. А зовсім недавно до пільг належала часткова сплата за теле­фонними рахунками, за страхування автомобіля, за викуп квартири у приватну власність тощо. Зараз ці пільги заміни­ли єдиною компенсаційною доплатою. І ветеран уже сам ви­рішує, на що саме витратити одержані гроші.

Незалежно від компенсаційної доплати, ветеранам і репре­сованим збережено колишні пільги: 37-відсоткова знижка з оплати проїзду залізничним та міжміським автобусним транс­портом і 50-відсоткова у міському транспорті. Ветерани та­кож безкоштовно отримують деякі ліки. Всі ці пільги фінан­суються з державного бюджету, з якого і відшкодовуються збитки підприємствам надавачам послуг.

Крім того, муніципалітети Варшави і деяких великих поль­ських міст надають усім громадянам, кому виповнилося 70 років (не тільки ветеранам) право на безкоштовний проїзд у міському транспорті. Право на користування деякими пільга­ми мають також вдови та вдівці ветеранів і колишніх репре­сованих. Але кількість пільговиків скорочується: сьогодні в Польщі нараховується близько 620 тис. осіб із 40 млн. меш­канців країни. Існують інші категорії населення, яким пільги та дотації передбачено в натуральному чи грошовому виразі. Наприклад, працівники деяких професій (шахтарі, залізнич­ники) ще донедавна отримували частину зарплати вугіллям. Сьогодні ж грошовий еквівалент подібного пайка отримують лише пенсіонери цих професій.

Як уже зазначалося, з 2004 р. в Польщі діє новий закон щодо соціальних пільг і допомоги. Його основні завдання на­дання допомоги тим, хто найбільше її потребує, та заміна всіх натуральних допомог грошовими виплатами.

Є й інші зміни. До недавнього часу право на спеціальну допомогу мали всі родини, в яких було троє і більше дітей.

Зараз запроваджується інший критерій: на допомогу можуть розраховувати багатодітні родини, в яких на кожного члена приходиться менше 125 доларів на місяць. Якщо ж у родині є дитина-інвалід і один з батьків не працює, а лише доглядає за нею, ця допомога збільшується удвічі.

Люди похилого віку (ті, кому понад 75 років), отримують спеціальну надбавку до пенсії (35 доларів на місяць), призна­чену для оплати догляду за ними. Вони також мають право на знижку при придбанні ліків.

Ця допомога та пільги також фінансуються з державного бюджету. Місцеві бюджети фінансують соціальну допомогу лише найменш забезпеченим. Родини, прибутки яких нижчі від визначеного прожиткового мінімуму, можуть отримувати (постійно, щомісячно або епізодично) цільову грошову допомо­гу на часткову оплату: квартири, опалювання, закупівлю одя­гу, взуття, обідів дітям у школі тощо.

Різними видами допомоги та пільг (одноразові, довготер­мінові) користуються майже 2 млн. поляків (близько 5,0\% насе­лення). Перелік пільг і допомоги, що фінансуються державни­ми та місцевими бюджетами, а також кількість осіб, які отри­мують допомогу, постійно скорочується. Зараз ці зобов'язання частіше беруть на себе всілякі неурядові організації та громад­ські фонди.

Отже, для запровадження багаторівневих систем з обов'я­зковим фондованим компонентом необхідно вирішити ком­плексні завдання, які, між іншим, включають створення пев­них мінімально достатніх умов, а саме розвинутість фінан­сового ринку та наявність установ, здатних виконувати фун­кції адміністративного управління та нагляду. Крім того, не­обхідно, щоб країна мала фіскальну здійсненну стратегію ви­рішення проблеми переходу від фінансування виключно солі­дарної системи до спрямування частини надходжень фондо­ваного компоненту (що називають "витрати перехідного пері­оду"). Протягом перехідного періоду система соціального за­безпечення, як правило, зазнає труднощів, до яких країни за­конодавчо не готові. До того ж існують практичні межі пози­кового фінансування будь-якого такого переходу, поза якими майбутній економічний виграш може і не компенсувати поне­сені втрати. Однак ці проблеми не повинні заважати країнам удосконалювати аспекти як адекватності, так і згладжування споживання своїх солідарних пенсійних систем.