Материал: Системи соціального страхування зарубіжних країн - Навчальний посібник (Григораш Г.В.)


1.2. модель бісмарка і план беверіджа

 

Модель Бісмарка. Запровадження обов'язкового соціаль­ного страхування в Німеччині було одним з елементів політи­ки Бісмарка. „Єдиним способом можна уникнути втрат серед робітничого класу, — писав Бісмарк у листі до міністра торгі­влі, — це перехопити ініціативу у соціалістів та здійснити їх вимоги щодо запровадження соціального страхування, що мають цілком законний вигляд і можуть бути втілені у життя в інтересах зміцнення держави та суспільного порядку".

Дотримуючись цієї концепції та не зважаючи на опозицію з боку Рейхстагу, канцлер Бісмарк менш ніж за десять років створив завершену систему соціального страхування: закон про страхування на випадок хвороби (1883 р.), закон про страхування від нещасних випадків на виробництві (1884 р.), закон про страхування на випадок старості та інвалідності (1889 р.).

Система Бісмарка відзначається чотирма фундамен­тальними принципами:

забезпечення засноване виключно на праці і тому об­межене лише тими особами, які зуміли завоювати це право своєю працею;

обов'язкове забезпечення існує лише для тих найманих працівників, заробітна плата яких є нижчою за визначену мі­німальну суму, тобто для тих, хто не може користуватися ін­дивідуальним страхуванням;

забезпечення побудовано на методології страхування, що встановлює паритетне співвідношення між внесками най­маних працівників та працедавців, а також між виплатами та внесками;

забезпеченням управляють самі працедавці та наймані працівники.

Фундаментальною новацією Бісмарка стало поло­ження про запровадження обов'язкового характеру си­стеми соціального страхування.

Ідея соціального страхування була прийнята консервати­вним суспільством Німеччини часів Бісмарка тому, що вона пропонувала маловитратний механізм, здатний задовольнити деякі соціальні потреби і водночас передати соціальне управ­ління в руки працедавців і працівників платників внесків задля своїх же власних пенсій.

Застосування страхового принципу мало важливі наслід­ки для розвитку соціальної політики. Під час здійснення різ­номанітних заходів щодо збільшення пенсій часом підривала­ся справжня страхова основа, але принцип паритетності у сплаті внесків залишався важливим політичним символом, тому час від часу робилися спроби повернути систему соціа­льного страхування ближче до її витоків. Адже завжди важко поєднати тверезі принципи актуарного аналізу страхування із зацікавленістю в ефективному і всебічному соціальному за­хисті, бо, як відзначав англійський лорд Вільям Беверідж, -коли політичною альтернативою соціальному страхуванню є лише перевірка матеріального стану сім'ї (тобто державна до­помога як засіб останньої надії), принцип внесків набуває ве­личезної привабливості. Ідеї Беверіджа відіграли важливу роль у сорокових роках XX століття в захисті страхового під­ходу до соціального страхування.

План Беверіджа. За завданням британського уряду 1942 року було створено міжміністерську комісію для підготовки заходів щодо покращання соціального забезпечення у Велико­британії. Цю комісію очолив лорд Беверідж, відомий за чис­ленними публікаціями з соціальних питань та як розробник системи соціального страхування на випадок безробіття в Ан­глії у 1908 та 1915 роках.

Доповідь, що була підписана самим лише Беверіджем як головою комісії, є не якимось теоретичним трактатом, а зіб­ранням прагматичних життєвих рекомендацій, побудованих на констатації соціальних реалій, метою яких стало подолання повоєнної злиденності. На думку лорда Беверіджа, заклади системи соціального забезпечення в своїй роботі повинні ке­руватися трьома провідними принципами: робити свою справу без огляду на позицію зацікавлених угруповань, які побоювались, що перегляду підлягатимуть їхні переваги та привілеї; впровадження соціального страхування має здійс­нюватись у нерозривному зв'язку із загальним соціальним прогресом суспільства (злидні є однією з п'яти бід, які необ­хідно подолати під час реформування, поряд із захворюван­нями, темнотою (невіглаством), скнарістю та марнотратст­вом); необхідно організувати діалог та співпрацю між індиві­дуумами і державою, інакше кажучи, між соціальними пар­тнерами.

Лорд Беверідж виправдовував більш активне втручання держави у соціальне життя, якщо таке втручання не буде по­сяганням на особисту ініціативу: "Створюючи систему соціа­льного страхування, держава не повинна придушувати дух підприємництва та ініціативи у сенсі особистої відповідально­сті; запроваджуючи національний прожитковий мінімум, держава повинна стимулювати особисті прагнення кожного індивідуума добиватися для себе і своєї сім'ї більшого доходу, ніж цей мінімум".

Стосовно всього кола соціальних реформ Беверідж відзна­чав, що неможливо гарантувати забезпечення населенню, якщо сплачується допомога лише тим людям, які потерпають від нужди. Забезпечення повної зайнятості ось що, за Беве­ріджем, є головним: справжнє забезпечення випливає з права на працю. Тут Беверідж був першим серед тих, хто це визнав.

Доповідь Беверіджа у формі звіту Комітету з соціального страхування і споріднених послуг була опублікована у 1942 році. Рекомендувалося запровадити систему соціального за­безпечення на основі внесків, щоб удосконалити існуючу сис­тему шляхом надання захисту на випадок захворювання, без­робіття і старості всім громадянам. Хоча з приводу цього й виникли суперечки, проте ця нова система мала включати допомогу сім'ям, вагітним жінкам, а також вдовам. Сплату внесків планувалося побудувати на принципах страхування, в якому беруть участь працівник, працедавець і держава (як було й раніше). Але нова система стала універсальною, а, от­же, ризик на себе брала вся нація. Для захисту утриманців і вдів до схеми назавжди було введено поняття чоловіка-годувальника і його відповідальність за сім'ю (що створило передумови для юридичних ускладнень у наш час, коли здій­снюються спроби збалансувати інтереси чоловіків і жінок). Інакше кажучи, ми все ще маємо можливість оцінити британ­ську систему соціального забезпечення, порівнюючи її з мо­деллю, запропонованою Беверіджем у 1942 році.

Беверідж доводив, що потрібні інші соціальні заходи, на які спиралася б його страхова схема. Допомога за принципом "останньої надії" могла б стати необхідною складовою універ­сальної схеми "сімейної допомоги". Система допомоги на ос­нові перевірки матеріального стану стала б необхідною у ви­гляді "соціальної допомоги" особам, чиї потреби недостатньо покриваються чинною схемою соціального страхування. Під­тримання ж повної зайнятості відіграло б істотну роль у за­безпеченні спроможності системи соціального страхування працювати належним чином. Національна служба охорони здоров'я мала перебрати на себе функцію забезпечення меди­чної допомоги в старій страховій системі і стати ефективною опорою нової.

Система страхування Беверіджа була широко використа­на в законодавстві Великобританії та деяких інших країн. Допомогу сім'ям було запроваджено як один з останніх захо­дів британського коаліційного уряду. Решта заходів набрала чинності у період повоєнного правління лейбористів, хоча при цьому й допущено суттєвий відхід від принципу страхування, який полягав у тому, що встановлений період часу для отри­мання пенсії у повному розмірі був дуже коротким. Такий ві­дхід від плану Беверіджа зробив пенсійну систему витратною з огляду на загальне оподаткування і, можливо, став переш­кодою у запровадженні розмірів пенсій, достатніх для забез­печення прожиткових доходів людям, які не мали інших засо­бів існування, а також зашкодив наступним підвищенням пе­нсій для коригування їх з огляду на рівень вартості життя.

 

Принципи Беверіджа

 

План Беверіджа визначав три головних принципи, що ле­жать в основі організації системи соціального забезпечення: універсальність, єдність та інтеграція.

Принцип універсальності забезпечення означав розрив з традиційною логікою системи Бісмарка забезпечення лише працюючих і гарантував забезпечення на всі випадки соціа­льного ризику для всього населення. У Великобританії було запропоновано повну систему забезпечення на будь-який ви­падок, як-то здоров'я, індивідуальний, сімейний дохід для всіх людей, які опинилися у скрутному становищі. Отже, за­снована на національній солідарності та гарантованому міні­мальному доході для всіх, ця політика соціального забезпечен­ня цілого суспільства поклала початок утвердженню права на працю, медичні послуги, мінімальний гарантований дохід.

Другий принцип єдності у забезпеченні включає декі­лька понять, а саме: адекватний характер внесків і виплат, однаковий характер організації системи.

Беверідж добре знав систему Бісмарка, яка прив'язувала внески і виплати до заробітної плати, але відмовився від неї. Адже дієвість системи соціального страхування повинна ви­значатися на підставі її спроможності боротися з убогістю та бідністю, а не лише за здатністю підтримувати рівень життя працюючих. Йшлося про те, щоб допомога знаходилась у прямій залежності не від заробітної плати або рівня втрати працездатності, а від нормальних потреб людини в конкрет­ній ситуації. Це означало також, що допомога повинна бути достатньою як за обсягом, так і за якістю. Лише подальший розвиток страхування зможе дозволити встановити пропор­ційну залежність між допомогою, яка замінила заробіток, та заробітною платою, яку особа одержувала до настання стра­хового випадку.

Принцип єдності означав також єдиний характер органі­зації системи, заснованої на єдиному внеску до уніфікованої системи національного страхування (за винятком соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, а також сімейної допомоги, що фінансувалась із суспільних фондів (державного бюджету)). Управління цією системою необхідно було доручити державним органам під керівництвом одного з міністерств, компетентних у сфері соціального забезпечення.

Третій принцип інтеграції означав, що Беверідж висло­вився за інтеграцію різних форм забезпечення: страхування, соціальної допомоги і ощадних кас. Лише такий підхід, на йо­го думку, давав можливість подолати соціальне свавілля, яке часто супроводжувало соціальну допомогу. Система Бевері-джа, таким чином, зблизила соціальне страхування з соціаль­ною допомогою, обґрунтовуючи це справжнім дієвим правом, скористатись яким людина могла б у будь-який час. Принцип інтеграції передбачав координацію трьох головних політичних напрямів: соціальної політики, заснованої на гарантованому доході, політики охорони здоров'я та політики повної зайнято­сті, які впроваджувалися національною службою охорони здо­ров'я та державною службою зайнятості. Ці три стовпи спра­вжньої політики забезпечення, об'єднані разом, повинні були подолати головні фактори соціальної незабезпеченості.

Проте, забігаючи дещо наперед, відзначимо, що з багатьох точок зору структура соціального захисту Великобританії, ро­зроблена Беверіджем, була підірвана через нездатність адек­ватно підвищити ставки страхових внесків та виплат у зв'яз­ку із зростанням безробіття і необхідністю забезпечення ви­платами на основі перевірки матеріального стану зростаючої кількості неповних сімей. Зміни 80-х років у соціальній полі­тиці Великобританії були пов'язані з продовженням цього процесу і продемонстрували все більше значення виплат на основі перевірки матеріального стану як ключового заходу для подолання бідності. Зокрема, закон 1986 року розширив і ра­ціоналізував перевірку матеріального стану, але не спрямував соціальне забезпечення у радикально новому напрямі, який пропонували прихильники "від'ємного прибуткового податку" або "соціального дивіденду".

Серед перших країн світу, що запровадили солідарну пен­сійну систему на межі ХІХ-ХХ століть, були Німеччина, Англія, Франція та Швеція, а згодом Чехословаччина і Румунія. За межами Європи першими такі ж пенсійні системи ввели у 20-х роках XX ст. три латиноамериканські країни Чилі, Ар­гентина й Уругвай. Від початків пенсійного забезпечення про­вадилося страхування не старості, а інвалідності, оскільки че­рез важкі умови праці та побуту більшість найманих праців­ників, які доживали до 65 років (сто років тому), фактично ставали непрацездатними.