Материал: Архивное дело - Курсовая работа


Организация доступа к архивным документам в сша

 

Проблема свободного доступа к архивам, очевидно, еще долго останется сверхактуальной. Правильным было бы признать, что она лежит в основе организации и функционирования архивной системы в любой стране.

                Представляется интересным обратиться к результатам деятельности американских коллег, которые имеют достаточно большой опыт в теоретическом и практическом решении проблемы.

                В Этическом кодексе архивиста («The Code of Ethiecs for Archivists»), принятом в 1980 г. Обществом американских архивистов, основная профессиональная задача определяется как «защита открытого доступа, но с ограничениями, обеспечивающими защиту конфиденциальных сведений». Решение проблемы доступа к архивам складывается из разработки и определения политики доступа, ограничений для защиты личной и конфиденциальной информации, обеспечения сохранности, цен, выдачи документов во временное пользование, использование информации, а также из решения вопросов установления уровней информационно-справочной и исследовательской службы. Таким образом, круг решаемых проблем значительно расширяется.

                В проблеме доступа к архивам традиционно выделяются три аспекта: правовой, интеллектуальный и физический. Правовой устанавливает, кто и на каких условиях может пользоваться архивной информацией.

                Интеллектуальный доступ предполагает необходимость соответствующей организации материалов в архивах посредством их классификации и описания и осуществляется через информационно-поисковые системы и информационно-справочную службу архивов. Компонентами интеллектуального доступа являются возможность поиска, понимание пути исследования и обучение пользователей через читальный зал и общественные программы.

                Под физическим доступом понимается обеспечение возможности изучения документов посредством организации читального зала и копирования документов.

                Правовой доступ поддерживается действующим федеральным законом «О свободе информации» (Freedom of Information Act), а также законами штатов, конкретизирующими и детализирующими федеральные законы. Например, в Техасе в 1991 г. принят закон «Об открытых документах» (Texas Open Records Act), который декларирует право каждого гражданина на получение полной и исчерпывающей информации о деятельности местного правительства, официальных лиц и государственных служащих. Кроме того, любой архив, особенно негосударственный, имеет право устанавливать собственные правила доступа к информации, не выходя за рамки федерального законодательства.

                В федеральном законе оговорены некоторые категории пользователей, доступ которых к информации может осуществляться на особых условиях. Например, может быть закрыт доступ к документам определенного учреждения для тех, кто объявил себя его противником; могут быть установлены возрастные ограничения (студент в возрасте до 16 лет допускается к работе в архиве только в сопровождении старшего); архивы могут ввести ограничения для тех, кто неаккуратно обращается с документами, или на пользование оригиналами, если доступны копии документов.

                Несмотря на широкую декларацию права «знать», существуют случаи ограничения доступа к информации: общество имеет право на информацию о действиях правительства, но не имеет права на частную информацию. Секретные документы могут находиться только в федеральных архивах, поскольку только информации федерального уровня может быть признана секретной. Т.Шелленбергом еще в 1950-е годы перечислены документы, информацию которых целесообразно засекретить (это, как правило, документы военных и дипломатических ведомств).

                Несколько основных групп:

Частная информация (медицинские карты, информация, предоставленная клиентами врачу, психиатру, адвокату, священнику и т.д.). Но ограничения не распространяются на умерших, т.е. информация может быть признана конфиденциальной только в отношении живых;

Бизнес-информация (информация частных фирм о собственном бизнесе, в том числе предоставленная ими правительственным учреждениями о ценах, договорах, сделках и т.д.);

Личные дела служащих;

Информация о проведении расследований, в том числе служебных. Обычно информация такого рода доступна гражданину, по делу которого ведется расследование, и свидетелям;

Информация, ограничения доступа к которой введены законодательными актами или другими документами, имеющими юридическую силу. Например, ограничения, оговоренные фондообразователем.

Законы штатов о доступе к архивной информации должны учитывать положения федерального закона, но это не означает, что они его повторяют. Например, в вышеназванном законе штата Техас перечисляются 23 категории дел и документов, доступ к которым может быть ограничен. В целом этот акт конкретизирует положения федерального закона. Например, не просто указываются «медицинские документы» как документы ограниченного доступа, но и уточняется их состав, в частности, в эту группу включены также документы о рождении и смерти граждан, собранные статистическим бюро Техасского департамента здравоохранения. Открыты данные документы могут быть через 50 (для записей о рождении) и 25 лет (для записей о смерти) со дня их поступления в бюро. По техасским законам к документам ограниченного доступа могут быть отнесены документы студентов образовательных учреждений, полностью или частично финансируемых из государственного бюджета, домашние адреса и домашние телефоны государственных служащих, редкие рукописи и книги, которые не являются источником информации о деятельности правительства и используются только в целях исторического исследования, интервью, частные бумаги и неопубликованные письма, которые не содержат информацию о деятельности официальных лиц и правительства штата, а используются только в научно-исследовательских целях.

                Один из крупнейших архивов Техасского университета в Остине – Центр  гуманитарных исследований имени Гэрри Рэнсома – информирует исследователей о том, что в архиве имеются коллекции, доступ к которым ограничен фондообразователями.

                Ограничения на использование обычно устанавливаются фондообразователем при передаче документов на хранение и специально оговариваются в актах дарения, завещания ит.д. Это могут быть опечатывание, закрытие и введение ограничений на доступ. Опечатываться может весь фонд (коллекция), но чаще его часть. Право доступа к таким фондам имеют фондообразователь и его наследники. В сдаточных документах четко перечисляются все случаи возможного «слома» печатей и устанавливается срок хранения фонда в печатном виде.

                Некоторые документы вообще могут остаться недоступными для пользователя, например, медицинские, так как госпитали и другие медицинские учреждения не передают свои документы в государственные архивы. Как правило, информация хранится на месте и уничтожается по решению самого учреждения.

                Архив имеет право вмешиваться в процесс установления ограничений, например, может принять решение о закрытии части документов для исследования или настоять на открытии документов для пользователей.

                В Соединенных Штатах не пользователь доказывает, что ему нужна информация, а архив доказывает свое право ограничить доступ к информации. Такое положение разнится с российской практикой, при которой пользователь обязан объяснить цели своего запроса, точно указать тему и оставаться в ее рамках на протяжении всего исследования.

                Государственные архивы в США фактически не содержат информации ограниченного доступа, так как информация о деятельности правительства и органов управления всех уровней не является конфиденциальной, а именно такая информация и поступает в первую очередь в государственные архивы. Общественные и частные архивы обладают большей свободой в установлении ограничений доступа к информации, поэтому в ряде случаев принципиальное значение приобретает место хранения документов.

                Самостоятельную проблему представляет установление ограничений копирайта. Право копирайта связано с вопросами копирования документов, поскольку Закон о копирайте 1976 г. защищает уникальные выражения идей, но не защищает идеи. Ограничения, связанные с копирайтом, зависят от контекста использования документа: целей и характера использования, количества использованных документов, эффекта на рынке от использования работы.

                Вопросы цитирования архивных документов при публикациях также тесно связаны с проблемами копирайта. Как правило, в любом архиве исследователю предлагается заполнить особую анкету, если он предполагает публиковать документы или использовать цитаты из текстов в своих работах. Например, в штате Техас подобные формы заполняются как в государственном архиве,  так и в Центе гуманитарных исследований университета.

                Естественно, что и копирование документов в архивах находится под строгим наблюдением, в отличие от библиотек, где копирование книжного фонда не ограничено. Не разрешается копирование документов в коммерческих целях, но вполне допускается для проведения частного исследования. Как правило, при копировании неопубликованных работ требуется разрешение владельца копирайта, поэтому во многих архивах копии документов, сделанные в процессе работы в архиве, не являются собственностью исследователя, даже если их производство оплачено, и подлежат возвращению в архив по заявлению исследования. Такая практика существует, например, в Центре гуманитарных исследований: копии документов изготавливаются только на бумаге желтого цвета и, являясь собственностью центра, выдаются во временное пользование исследователю; через определенный промежуток времени копии возвращаются в архив, хотя за их изготовление исследователь обязан заплатить.

                Создание автоматизированных поисковых систем взаимосвязано с вопросами разработки стандартов описания документов, поэтому зависит от стандарта формата для обмена информацией, правил описания и авторизированного контроля за терминологией. Наиболее распространенная система описания – MARS - AMC  формат, но в последние два – три года очень активно разрабатывается новая система – SGML 9Standard Generalized Markup Language). Используя MARS – AMC формат, архивисты распространяют информацию о составе и содержании документов через национальные, региональные и локальные авторизированные библиографические базы данных: центральные базы данных адаптируются к местным условиям. Так, при помощи межбиблиотечного каталога Техасского университета (UTCAT) можно получить информацию о книжных фондах всех его библиотек. Установлена программа UTCAT и в архивах университета. Основания идея состоит в том, чтобы пользователь получил доступ как к местным, так и национальным поисковым системам для ознакомления с любыми источниками.

Плохое физическое состояние документа может стать и причиной отказа в его копировании, которое рассматривается как важный момент политики расширения доступа к информации. Ограничения в копировании или числа копий могут быть установлены владельцем копирайта и вызваны физическим состоянием документа или его содержанием (присутствие конфиденциальной информации).

                Помимо прямого запрета на копирование документов, могут вводиться ограничения путем сокращения числа копий или посредством определения гибких цент. Например, устанавливается меньшая плата за производство только одной копии, за изготовление нескольких копий стоимость каждой увеличивается. Часто вводятся ограничения на копирование редких и особо ценных документов или полностью запрещается их копирование. Иногда архив требует изготовления двух экземпляров копий, один из которых оставляет у себя; оплату копирования производит пользователь. Возможно распределение платежей между первым пользователем и последующими. Уже отмечалось, что в ряде архивов копии документов признаются их собственностью и не только подлежат возврату, но не могут быть переданы другим исследователям без разрешения архива.

                На рукописных материалах, проносимых в читальный зал, на обороте каждого листа проставляется отметка-штамп, которая также проверяется при выходе. Для использования в читальном зале фотоаппарата или видеокамеры необходимо получить специальное разрешения администрации архива. Использование фотоаппаратов со вспышкой во всех читальных и выставочных залах запрещено.

                В тое же время вопросы безопасности документов остаются в центре внимания. Например, предполагается, что любое место в читальном зале должно просматриваться архивистом, для работы там рекомендуется использовать двух человек, почти повсеместно применяются видеокамеры для наблюдения за посетителями. В некоторых архивах на обложки дел и книг нанесены магнитные шифры и при выходе установлено специальное оборудование, позволяющее считать шифр; при попытке несанкционированного выноса архивных материалов на пост охраны поступает звуковой сигнал.

                Как правило, дела в читальный зал выдаются без предварительного заказа. Объем единовременной выдачи может быть ограничен, например, одной коробкой или одним делом. Но по завершении работы с делами исследователь сразу же после их сдачи получает следующую партию, т.е. общий объем дневной выдачи дел не ограничен.

                Таким образом, понятие о доступе, выработанное теорией и практикой работы американских архивов, является всеобъемлющим, и любая проблема, возникшая в процессе архивного производства, выводится на проблему доступа. Вероятно, это позволяет сделать архивные проблемы более понятным обществу.

 

                Свобода информации о деятельности исполнительной власти федерального уровня в США: правовой аспект

 

Безусловно, о степени свободы и эффективности осуществления права человека на информацию в отдельно взятой стране можно судить лишь на основе тщательного всестороннего анализа всех разработанных в ней методов и механизмов систематического государственного воздействия на общественные отношения, связанные с формированием и использованием информационных ресурсов, и с учетом правового, интеллектуального, этического, физического и иных аспектов доступа к информации и ее защиты.

Современные США обладают одной из наиболее действенных систем правового регулирования допуска пользователей к правительственной информации и ее защиты. Ядром этой системы является принятый в 1966 г. закон «О свободе информации» - Freedom of Information Act (FOIA)/Именно с появлением этого закона, впервые в американской истории ограничившего «привилегию исполнительной власти в сокрытии информации от общественности», здесь принято связывать вступление в эпоху информативности.

Основное значение закона заключается в том, что он не только устанавливает и подчеркивает приоритет граждан, общества в целом на допуск к информации, образуемой федеральными исполнительными ведомствами, учреждениями и исполнительным управлением президента, на основе равных для всех пользователей возможностей и общепринятых принципов ее использования, но и определяет гарантии предоставления информации, механизм реализации права на нее. При этом объектом его регулирования является вся документированная правительственная информация вне зависимости от того, где она в настоящий момент находится: в текущем делопроизводстве, ведомственных архивах, федеральных центрах документации («промежуточное» хранение) или на постоянном хранении в архивохранилищах системы федеральной архивной и документационной службы (NARA).

Прежде всего в нем подробно регламентируются вопросы информирования общества о работе администрации. Эта задача решается в двух основных направлениях. Первое, которое можно обозначить как инициативное информирование, связано с установлением для каждого без исключений ведомства и учреждения обязанности систематически публиковать в открытой печати (в специальном издании правительственных нормативных актов. «Федеральный регистра») следудющие группы информации: 1) описание и адреса своих центральных и метных органов и служб, где в установленном порядке можно получить информацию, необходимые решения, сделать представления, подать запросы; 2) сведения об общем направлении деятельности, порядке определения и осуществления функций, в том числе о характере и требованиях всех применяемых при этом формальных и неформальных процедур; 3) процедурные правила, описания форм документов и мест их получения, а также инструкции, касающиеся объема и содержания всех письменных документов, отчетов или проводимых проверок; 4) нормы общего действия, принятые в установленном законом порядке, а также заявления о критериях толкования или применения правил общего действия, сформулированных и принятых учреждением; 5) сведения о каждой поправке, изменения или отмене вышеупомянутого.

Подчеркнем, что функции по изданию «Федерального регистра» выполняются NARA.

Второе направление связано с обеспечением индивидуальных запросов пользователей информации. Закон обязывает ведомства и учреждения сделать доступными по первому требованию любого обратившего лица для «ознакомления, изучения или копирования» материалы, отражающие окончательные мнения, в том числе совпадающие с мнением большинства, и особые мнения, а также приказы, изданные по рассмотренным делам; заявления о критериях толкования и применения правил общего действия, принятых учреждением, но пока еще неопубликованных в «Федеральном регистре»; руководства административному персоналу и инструкции для него, которые касаются граждан и отдельных представителей общественности. Вся перечисленная информация объявляется открытой для беспрепятственного доступа (при условии предварительного изъяна содержащихся в ней сведений персонального характера) в том случае, если документы, ее включающие, не опубликованы непосредственно после их принятия, а копии не направлены на продажу в установленном порядке. Закон предусматривает оплату услуг по предоставлению информации, но пользователи обязаны возмещать лишь затраты учреждений на поиск и копирование документов.

По нашему мнению, они формулируют основные принципы информационной открытости правительственной деятельности в США – гласность и доступность административного процесса, его открытость для критики, что должно ограждать граждан и общество в целом от произвола бюрократии. Эти принципы рассматриваются в качестве основной гарантии права человека «знать» - «Right to know- обо всех насущных вопросах деятельности правительственных ведомств и учреждений(их намерениях, планах и конкретных акциях) и реализуются на основе обеспечения равных прав пользователей на информацию, представляющую общественный интерес или затрагивающую их личные интересы. Именно открытое и честное публичное информирование о деятельности администрации, необходимое во избежание распространения ложных слухов и искажения подлинного смысла фактов и явлений управленческого процесса, и рассматривается законом в качестве важнейшего демократического принципа жизнедеятельности американского общества. Провозглашая приоритет права граждан «знать», закон признает его одним из основополагающих среди подлежащих защите. Поэтому он предусматривает для пользователей возможность судебного обжалования отказных решений администрации в доступе к открытой информацию. Исковые заявления пользователей рассматриваются федеральными окружными судами США в открытом заседании либо по месту проживания истцов, либо по месту деятельности  правительственных учреждений – ответчиков. Решение судебной инстанции о неправомочности действий администрации, незаконном утаивании открытой информации влечет за собой судебное предписание о немедленном предоставлении истцу всех спорных документов и включении их в область беспрепятственного доступа, а также о покрытии судебных издержек за счет учреждения, нарушившего закон. Отказ учреждения подчиниться судебному предписанию квалифицируется как сознательное нарушение права пользователей на информацию и предусматривает возможность привлечения к гражданской судебной ответственности конкретного должностного лица, ответственного за работу с пользователями.

Однако, формируя положения о порядке получения информации и гарантиях ее предоставления и таким образом провозглашая свободу доступа правилом, закон одновременно создает и легитимную основу для предотвращения утечки той части информации, злоупотреблении в использовании которой угрожают безопасности личности, общества в целом и государства. В основе здесь лежит принцип определения категорий информации с ограниченным доступом, апробированный Министерством юстиции США при разработке правил публичного использования материалов Комиссии Уоррена (президента Дж. Ф. Кеннеди), переданных в Национальный архив США в 1964 г. Базируясь на этом опыте, закон исключает из области свободного доступа: 1) материалы, которые согласно специально установленным критериям, предусмотренным в исполнительном приказе президента, отнесены к категории секретных в интересах национальной обороны или внешней политики; 2) материалы, касающиеся исключительно внутренних кадровых правил и практики учреждения; 3) сведения, изъятые из свободного доступа и не подлежащие оглашению на основании какого-либо иного, чем «О свободе информации», федерального закона, но при условии «установления в нем детальных критериев или конкретных разновидностей изымаемых материалов»; 4) материалы, являющиеся торговыми тайнами, коммерческой или финансовой информацией, полученной из источника вне федеральной правительственной системы и не подлежащей оглашению или считающей конфиденциальной; 5) заявления учреждения (или заявления других учреждений, полученные им), которые согласно закону не предоставляются какой-либо стороне, вступающей в спор с учреждением; 6) кадровые, медицинские или аналогичные документы, оглашение которых приведет к неоправданному вмешательству в частную жизнь или посягательству на ее неприкосновенность; 7) документы, образуемые в процессе расследований, осуществляемых на законных основаниях, и составленные в установленном законом порядке, но только в том случае, если раскрытие таких документов препятствует правоприменительной деятельности, лишает лица права на справедливое судебное разбирательство или беспристрастное разрешение дела, означает необоснованное посягательство на неприкосновенность частной жизни, обнаруживает конфиденциальный источник предоставления информации, раскрывает следственную технику, порядок, приемы и методы следственных мероприятий, ставит под угрозу жизнь или безопасность работников правоприменительных органов; 8) документы об исследовании деятельности или условиях работы, подготовленные учреждением, от его имени или для использования учреждением, ответственным за регулирование деятельности финансовых институтов или надзор за ними; 9) материалы, содержащие геологическую и геофизическую информацию и данные, включая картографические документы, касающиеся скважин. Закон специально подчеркивает, что ограничения в свободном доступе к указанной информации не распространяются на Конгресс США и органы федеральной судебной власти.

Очевидно, что данное положения, устанавливая особый правовой режим использования информации, касающей секретов и иных конфиденциальных сведений государственной деятльности либо тайн личной жизни, определяет предеплы гласности административного процесса на федеральном уровне. Но при этом очевидно и то, что оно не противоречит концепции свободы информации, так как, во-первых, создана единая нормативная основа, предоставляющая ведомственный произвол в выборе критериев при ограничении своды доступа к правительственным документам; во-вторых, действительно секретной объявлена только категория исключения № 1, что не позволяет утаивание под грифом секретности также безусловно конфиденциальных, но не имеющих прямого отношения к  национальной безопасности США (национальная оборона и внешняя политика) сведений; в-третьих, в соответствии с общими правилами применения закона, разработанными Министерством юстиции США, введена унифицированная система грифов ограничения доступа; «общие ограничения» (General restrictions) – к категориям исключения № 1, 3, 4, 6 и 7, «специфические ограничения» (Specific restrictions- № 2, 5, 8 и 9. Кроме того, закон предусматривает возможность дискреционного использования ведомствами и учреждениями предоставляемого им права в ограничении свободы информации, поскольку только категории исключения № 1 и 3 объявляются обязательными к применению (mandatory), все остальные – допустимыми, разрешительными (permissive).

Необходимо также отметить, что, хотя закон и не определяет продолжительности ограничительного периода на доступ к категориям исключения, пределы административного рвения в этом вопросе также четко обозначены, поскольку в отношении «обязательных» категорий такой период устанавливается либо соответствующими президентскими исполнительными приказами о системе официальной секретности США (Security classification system) – ныне это приказ У.Дж.Клинтона «Засекреченная информация о национальной безопасности» (1995 г.), либо конкретными федеральными законами, в отношении «разрешительных» - в соответствии с требованиями законов «О федеральных документах» (1950 г. с поправками 1978 г.) и «О неприкосновенности частной жизни» (1974 г.).   

Необходимо рассказать о системе контроля этой деятельности, установленной поправками к закону, принятыми конгрессом в 1974 г. в обход президентского вето.

Одним из ее важнейших элементов является судебный контроль. Закон наделяет пользователей, получивших отказ в доступе к информации ограниченного использования, правом предъявлять в суд гражданские исковые требования о проверке соответствия содержания изымаемой информацией установленным категориям исключения. Следует особо отметить, что это положение распространяется на все категории исключения, в том числе и на «секретные» категории. Доказательство обоснованности отнесения спорной информации к категориям исключения должно проводиться на закрытом заседании. Устанавливается право судебной инстанции отменять специальным предписанием необоснованные, а значит, незаконное административное решение об ограничении свободы спорной информации. Суд также должен обязать учреждение, признанное виновным в необоснованном утаивании информации, т.е. в нарушении права пользователей, немедленно предоставить спорные документы истцу и включить их в сферу беспрепятственного доступа. Подчеркивается, что судебное предписание в рассматриваемом случае должно содержать развернутый анализ всех причин и обстоятельств, повлекших случайное или преднамеренное нарушение закона. Отказ учреждения-ответчика выполнить судебное предписание, предусматривает привлечение гражданской ответственности должностных лиц, которые принимают решения по допуску к информации.

Правовая модель США по обеспечению гласности правительственной деятельности тщательным образом изучена при разработке аналогичного национального законодательства во Франции, Австралии, Канаде, Великобритании и ряде других государств, где право человека на информацию признается одним из основополагающих среди подлежащих государственной защите. Думается, что международный, в том числе американский, опыт может оказаться чрезвычайно полезным и для правового осмысления в России понятия «свобода информации» - центральной идеи правового управления правительственными информационными ресурсами в цивилизованном государстве.