Материал: Научный эксперт. Выпуск 2. Том 2 - Материалы научного семинара


Введение

В первом томе монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России»1  были исследованы основные проблемы, вызванные высоким уровнем коррупции и теневой экономики, рассмотрена и дана оценка действующей версии политики противодействия указанным явлениям,  а также изложены основные идеи (концепты)  предла- гаемых авторами решений указанных проблем.

Второй том монографии  является продолжением указанной работы и содержит доктрину государственно-управленческих действий противодей- ствия коррупции и теневой экономике. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации в данной работе разработана как основной государственно-управленческий документ, определяющий содержание государственной политики в иссле- дуемой области управления, формирующий  и приводящий в действие ме- ханизм  ее исполнения. Термин «доктрина» в такой трактовке представляет собой правовую новеллу, впрочем, как и нормативно-организационное со- держание самого документа2. Несмотря на совпадение термина, представ- ляемый документ отличается от традиционных доктрин, действующих в Российской Федерации.

Новизна правовой формы и содержания предложенного документа свя- зана с тем, что решена непростая классическая проблема государственного управления. Государство как институт в своей управленческой практике со- четает нормативно-правовое  и политическое  начала. Общеизвестен тезис революционеров о революционной целесообразности, которая выше закона. К сожалению, в российской практике этот принцип до конца не изжит. Отсю- да государственная политика  далека от управленческой атрибутики, непро- зрачна, непролонгирована  и зависит от итогов очередных выборов высших государственных лиц, видоизменяясь с ними,  несистемна, слабо ценностно- и целеориентирована и в целом далека от эффективного облика.

Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не предпринима- лись попытки разработать и реализовать те или иные концепции противо- действия коррупции и теневой экономике, инициаторами которых выступа- ли федеральные и региональные структуры, отдельные политики и научные коллективы. Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что все эти кон- цептуальные подходы в разной степени были ошибочными или несвоевре-

1 Сулакшин С.С., Максимов  С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика  про- тиводействия коррупции  и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: На- учный эксперт, 2008.

2 Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Под ред. С.С. Сулак- шина. Монография. — М.: Научный эксперт, 2008.

 

менными. Так, 31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции3. План состоит из четырех частей (разде- лов): первый раздел посвящен  законодательному обеспечению противодей- ствия коррупции, второй включает меры по совершенствованию органов государственного управления в целях противодействия коррупции, третий посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки  юридиче- ских кадров и правовому просвещению, и четвертый предполагает приня- тие первоочередных мер по реализации плана.

Но статус и порядок исполнения Национального плана противодействия коррупции не определен, поэтому он является скорее актом политической воли. Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры противодействия  только коррупции, что является  в корне  ошибочным. В первом томе монографии  «Государственная политика  противодействия коррупции и теневой экономике»  авторским коллективом доказывается, что коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимо- порождающие друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия им вне единого комплекса непродуктивно.

Такая же методологическая ошибка допущена и в Федеральном законе от

25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4.

Фактом остается то обстоятельство, что спустя 15 лет после открытия общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас коррупции  и теневой экономики и как с ними нужно бороться» законопроекта доктринального уровня, закрепляющего основные направления и управленческие действия комплексной борьбы государства с коррупцией и теневой экономикой и объединяющего в рамках единого нормативного правового акта нормы ан- тикоррупционного содержания и разной отраслевой принадлежности, раз- работано не было.

В России уровень ненаблюдаемой экономики составляет 25\% от ВВП, в Чехии — 9\%, Польше — 13\%, Болгарии и Венгрии — по 16\%, Латвии — 17\%, Литве — 18\%, Словакии — 22\%, Белоруссии — 12\%, Туркменистане — 14\%, Казахстане — 27\%, Армении  — 29\%, Молдавии — 31\%, Киргизии — 48\%5.

По итогам прокурорских  проверок в 2008 году по фактам коррупции было возбуждено 3400 уголовных дел. Среди обвиняемых были чиновники разного уровня, руководители муниципальных образований и заместители руководителей субъектов Федерации6. По данным исследования, проводимо- го в рамках совместного аналитического проекта Standard & Poor’s и Центра экономических и финансовых исследований и разработок при Российской

3 «Российская газета», № 164, 5 августа 2008 г.

4 СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6228.

5 Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. — Geneva: United

Nations, 2003.

6 <http://www.  prime-tass.ru/news/show. asp?id=868422&ct=news>.

экономической школе, российский индекс транспарентности 90 крупнейших российских публичных компаний в 2008 г составил только 56\%7.

Согласно данным Индекса восприятия  коррупции (ИВК) за 2008 год, опубликованного  «Транспэренси Интернешнл», показатель России — 2,1 (ноль обозначает самый  высокий уровень восприятия  коррупции, а  де- сять — наименьший)8. В 2007 году этот показатель составлял 2,39. На при- мерно том же уровне находятся такие страны, как Сирия, Бангладеш, Кения. За последние восемь лет для России это худший показатель.

В Концепции  национальной безопасности Российской Федерации10 кор- рупция  определена как одна из угроз национальной  безопасности, а консо- лидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности.

Какой же отпор можно дать с помощью современного государственного управления таким общественно опасным явлениям, как коррупция и тене- вая экономика?

Понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды кор- рупционных правонарушений.

По состоянию на 01.04.2009 года понятие «теневая экономика» упомина- ется в 45 нормативных  актах РФ (включая государственные образователь- ные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия  теневой экономике, так и не был принят.

Вполне очевидно, что масштабный ответ российской коррупции и тене- вой экономике требует решений на высшем уровне, программно-целевого планирования такой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей пиар-кампании для мобилизации общественного мнения и создания психо- логического фона, понуждающего к должному поведению.

Однако на сегодняшний день складывается ситуация, при которой про- граммные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию),  а политических (рассчи- танных  более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц госу- дарства, а не обусловленных  естественной и согласованной в обществе не- обходимостью государственного строительства и общественного развития.

В первом томе монографии в качестве основного документа, закладываю- щего основы противодействия коррупции и теневой экономике, авторским

7 <http://www.  prime-tass.ru/news/show. asp?id=836826&ct=news>.

8 <http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_08.asp>.

9 <http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_07.asp>.

10 Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (изложена  в новой редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4) // СЗ РФ, 2000 г., № 2, ст. 170.

 

коллективом предлагалась  Концепция государственной  политики про- тиводействия коррупции и теневой экономике, утверждаемая указом Президента  РФ. Однако в ходе  подготовки второго тома монографии, который по замыслу исследователей должен  был содержать Программу государственно-управленческих  действий по противодействию корруп- ции и теневой  экономике,  авторы пришли к выводу о необходимости конструирования документа нового типа. Авторы решили отказаться от первоначального  варианта — Концепции, утверждаемой указом Прези- дента РФ, находящегося в русле традиционной  российской  управленче- ской практики, в пользу Доктрины государственной политики противо- действия коррупции и теневой экономике,  утверждаемой федеральным законом. Принципиальные отличия разработанного документа от имею- щихся российских аналогов доктринальных актов состоят в его статусе и содержании.

Форма федерального закона, в отличие от указа Президента РФ, предпо- лагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения обще- ственного консенсуса по основным положениям доктрины, по привлечению к дискуссии научной и экспертной общественности,  бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной власти. Юридическая сила доктрины в этом случае существенно повышает вероятность ее реализации и гарантии ее ресурсного  обеспечения.  Федеральный  закон обязателен для исполни- тельной власти, поднадзорен, а четкие положения  позволяют  приступить к исполнению доктрины без замедления. Обеспечивается прозрачность  ис- полнения доктрины, возможность контролировать ее исполнение  различ- ными ветвями власти — Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации. Достигаются большая устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, систем- ность и гибкость.

Содержание такого документа нового типа, как доктрина государствен- ной политики, в отличие от концепции, представляет собой систему цен- ностей и целей, государственно-управленческих  мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных  публично целей. Концепция же является  более узким по содержанию документом, охватывающим лишь основные принципы,  направления и общие механиз- мы реализации государственной политики.  Таким образом, концепция не является документом, способным в полной мере охватить  всю платфор- му предлагаемой государственной  политики противодействия коррупции и теневой экономике. Строго говоря, концепцию невозможно исполнить. Ее можно применять только для последующих разработок управленческих документов, чего по понятным причинам не происходит. Государственное управление зависает.

Анализ показывает, что лишь те программные и доктринальные доку- менты, которые имеют определенный нормативно-правовой  статус, встрое- ны в систему и иерархию нормативно-правового  регулирования, имеют шанс быть реализованными на практике. В то же время имеющиеся доку- менты подобного рода не выполняют своей основной функции  — функции системного  целеполагания, ценностного  ориентирования,  формирования основ государственной политики  в том или ином направлении. В результа- те реализация управленческих  действий становится бессистемной, неорга- низованной, непрогнозируемой и в итоге — неуправляемой.

Во избежание подобных недостатков Доктрина государственной поли- тики противодействия коррупции и теневой экономике основывается на принципе ценностного подхода к государственному управлению, который предполагает подчинение такой политики ценностному выбору, основан- ному на традиционных  для российского  общества и государства цивилиза- ционно и морально обусловленных высших ценностях, признаваемых как общественное благо. В качестве таких ценностных  целей политики проти- водействия коррупции и теневой экономике авторами были выбраны:

− эффективное предупреждение коррупции и теневой экономики;

− положительное социально-психологическое состояние населения;

− равный доступ к государственным ресурсам;

− эффективность и компетентность государственного управления;

− добросовестная конкуренция;

− снижение экономических издержек органов государственного управ- ления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Общие ценностные установки  являются критерием  для идентифика- ции проблем, препятствующих  их реализации. В результате исследования было выявлено 209 проблем коррупции и теневой экономики,  требующих государственно-управленческого реагирования. Идентификация проблем с последующей их декомпозицией позволяет точно определить цели управле- ния, сформировать конкретные решения (управленческие действия), при- дать им правовую форму и обеспечить реализацию.

Именно по такому алгоритму была сформирована Доктрина  государ- ственной политики противодействия  коррупции и теневой  экономике: определение ценностей  — выявление  проблем  — выработка  решений (в ходе исследования было найдено 103 управленческих  решения) — соз- дание правовой формы решений — формирование программы действий. Такой подход является строгим и научно обоснованным, он предполагает объективное исследование ситуации,  комплексный и системный анализ, его результаты могут быть подвергнуты любой самой серьезной эксперти- зе (подробнее об этом см. гл. 1, раздел 1.2. «Методология разработки госу- дарственной политики противодействия коррупции и теневой экономике как государственно-управленческой практики» в работе «Государственная

 

политика противодействия  коррупции и теневой экономике  в России», том 1)11.

Реализация Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике осуществляется путем исполнения закре- пленных в ней норм в форме принятия нормативных правовых и индивиду- альных актов, обращений Президента Российской Федерации с посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации и в иных формах, пред- усмотренных Доктриной государственной политики противодействия кор- рупции и теневой экономике и законодательством Российской Федерации.

Основные нормативные правовые акты, подлежащие принятию  для ре- ализации Доктрины государственной политики противодействия корруп- ции и теневой экономике, формируют Программу правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики противодействия кор- рупции и теневой экономике, которая  является ее неотъемлемой  частью и обязательна для исполнения  федеральными органами  исполнительной власти.

Программа правового обеспечения реализации Доктрины государствен- ной политики противодействия коррупции и теневой экономике содержит указание на органы, ответственные за разработку соответствующих проек- тов нормативных правовых актов.

В настоящей монографии помимо Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике содержатся также тексты и концепции проектов основных нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены Программой правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики противодействия  кор- рупции и теневой экономике.

Важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в раз- личных смысловых контекстах.  Считается общепризнанным, что невоз- можно дать ее однозначное  определение. Добавим,  что это верно, но с ого- воркой, что невозможно дать без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями,  межгрупповыми отношениями, — деятельности  не только сознательной, но и иррациональной,  стихийной и т. д.12 Очевидно, что такой дефиниционный  подход мало что дает для ор-

ганизации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно

также, насколько важно определение базовых понятий  в целях и контексте данной работы.

11 Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика  про- тиводействия коррупции  и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: На- учный эксперт, 2008. С. 11–21.

12 Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М.,1999. С. 7.

Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих  мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных госу- дарственной властью целей)13.

К базовым понятиям в системе формирования  и реализации государ- ственной политики противодействия коррупции и теневой экономике от- носятся следующие.

Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер пред- упреждения коррупции и теневой экономики,  выявления, учета и пресече- ния правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики,  реализации ответственности за такие правонарушения, осуществления мониторинга и контроля за реализацией указанных мер.

Предупреждение коррупции и теневой экономики  — ограничение либо устранение факторов, способствующих возникновению и/или распростра- нению коррупции и теневой экономики.

Программа правового обеспечения противодействия коррупции и тене- вой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой посредством указания задач, средств, способов, этапов, механизма реализа- ции соответствующих  мер системы, а также показатели ожидаемых резуль- татов.

Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупции и теневой экономики,  факторов, способствую- щих их возникновению и/или распространению, а также эффективности мер реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Субъекты государственной политики противодействия коррупции и те- невой экономике — органы государственной власти и местного самоуправ- ления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных мер та- кой политики.

Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномо- ченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага более узким групповым интересом.

Типы коррупции — самодостаточные идентифицируемые коррупционные и теневые явления: кадровая, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.

Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностно- го лица или уполномоченного на управленческое действие лица, подменяю- щее общественный  и государственный интерес более узким частным, при- водящее к монополизации и ограничению (сужению) пространства выбора властных решений.

13 Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик)  // Проблемы современного государственного управ- ления в России. Вып. 1., М., 2006.

 

Кадровая коррупция  — получение, вымогательство, обещание, предло- жение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу за исполь- зование полномочий по рекомендации, представлению, назначению, пере- мещению и (или) увольнению с должностей, сопряженных  с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников  и (или) близких лиц, вопреки законным интересам общества и государства.

Должности, сопряженные с получением выгоды, — должности государ- ственной и муниципальной  службы, государственные должности, должно- сти в бюджетных организациях, должности в организациях, учрежденных государством, связанные с получением или предоставлением  имущества, услуг, льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера.

Экономическая  коррупция — получение,  вымогательство,  обещание, предложение,  дача взятки должностным лицом / должностному лицу, со- пряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родствен- ников и (или) близких лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам общества и государства.

Теневая экономика  — неучитываемая и криминальная экономическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность — предпринимательская или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогоо- бложению,  ответственность  за сокрытие которой от учета и/или налогоо- бложения  установлена уголовным,  административным  или гражданским законодательством.

Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятель- ность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложе- нию и/или учету.

К мягкой коррупции относятся следующие понятия:

кумовство, семейственность, непотизм — служебное покровительство своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначе- ние или продвижение по службе на основе родственных связей, предостав- ление родственникам  приоритета при распределении должностей, несмотря на то что другие кандидаты обладают более высокой квалификацией;

кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на основе дружеских связей (по знакомству), а не деловых или экономических характеристик;

блат, связи — использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам — товарам, услугам, источникам доходов, привиле- гиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.;

трайбализм, трибализм  — предоставление привилегий  выходцам из одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государ- ственном аппарате; дискриминация представителей всех других этнических групп;

клан — род или родственная группа, связанная хозяйственными и обще- ственными узами; монопольная или доминирующая замкнутая группа со- общников, связанных хозяйственными и/или общественными узами;

местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспече- ние целиком или по преимуществу местных, локальных интересов в ущерб более широким региональным, межрегиональным, общегосударственным, общегражданским и иным общественным интересам.

Коррупционная преступность  — относительно   массовое социально- правовое явление, включающее совокупность коррупционных  преступле- ний и лиц, их совершивших.

Латентная коррупционная  преступность — общественно опасные кор- рупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения в официальной уголовной статистике.

Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции проступки,  запрещенные нормами права под угрозой юридической ответ- ственности.

Коррупционная  пораженность населения (социума) — интенсивность коррупционных  проявлений, характеризующаяся относительными показа- телями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупцион- ной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс корруп- ционной активности) в расчете на определенную численность  населения (обычно на 100 тыс. чел.).

Коррупционер — служащий государственной, муниципальной  (долж- ностное или недолжностное лицо) или негосударственной (лицо, выполня- ющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации, обладающий специальной деликтоспособностью  (т. е. способностью нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции), признанный виновным в совершении коррупционного  правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке (например, в случае совершения дисциплинарных коррупционных проступков).

Доктрина государственной политики противодействия коррупции и те- невой экономике в Российской Федерации, содержащаяся в настоящей мо- нографии,  разрабатывалась в период до принятия  Федерального закона от

25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федераль- ного закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдель- ные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной  ответственности за корруп- цию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противо- действии коррупции»14.

14 СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6235.

12

 

Авторы выражают благодарность за помощь в работе, полезные консуль- тации и дискуссии заслуженному юристу Российской Федерации Хаванско- му Н.А., Бисерову Г.В.

Авторы будут благодарны читателям настоящей монографии  за твор- ческие отклики, дискуссионные замечания и предложения. Авторский коллектив готов продолжить разработки, в том числе требуемых проектов нормативных правовых актов в соответствии со всеми требованиями со- ответствующих  регламентов государственных  органов власти. Все, что для этого требуется, — чтобы разработка была кому-то нужна. Имеются в виду, конечно, общественные, политические деятели, государственные руководи- тели, депутаты парламента, крупные легальные лоббирующие сообщества.

Предложения можно направлять по адресу:

107078, Москва,  ул. Каланчевская, д. 15, под. 1, эт. 5.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Генеральному директору Сулакшину С.С.

Тел./факс: (495) 981 57 03 (09).

E-mail: frpc@cea.ru

Интернет-портал: www. rusrand.ru