Материал: Научный эксперт. Выпуск 2. Том 2 - Материалы научного семинара


Часть i. пояснительная записка

к проекту Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации

Регламент Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации требует при внесении законопроекта субъектами права законо- дательной инициативы  представлять вместе с проектом несколько обяза- тельных документов. Одним из них является пояснительная записка.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона

«О Доктрине  государственной политики  противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации»

Настоящий законопроект преследует цели создания единой  правовой основы функционирования системы формирования и реализации государ- ственной политики Российской  Федерации по противодействию корруп- ции и теневой экономике,  систематизации законодательства  Российской Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике, его гар- монизации с нормами  международного  права. Реализация законопроекта предполагает внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, а также принятие ряда новых. Основным правовым решением для до- стижения указанных целей является принятие Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации  (далее — Доктрина) в форме федерального закона.

Названная Доктрина является базовым нормативным правовым актом, структура которого адекватна сложной социально-правовой природе кор- рупции и теневой экономики,  порождающих их факторов, разнообразию и многоуровневому характеру мер борьбы с этими негативными социальны- ми явлениями.

Доктрина закрепляет ценности,  цели, задачи, принципы, основные на- правления и механизм реализации указанной политики, обеспечивает при- ведение национальной  системы правового  регулирования  в соответствие с ратифицированными  Российской  Федерацией международными право- выми актами в области противодействия  коррупции и теневой экономике, включая вопросы легализации (отмывания) доходов, полученных в резуль- тате преступной деятельности.

 

Социально-экономические предпосылки законопроекта

Коррупция и теневая экономика  вопреки  усилиям государства входят в число основных угроз национальной безопасности современной России, являются ведущими факторами риска всех базовых национальных  проек- тов страны и ее экономики в целом, сохранения и развития выраженного социального неравенства.

Развившаяся практика назначения на должности государственной и му- ниципальной  службы за взятки ведет к деградации аппарата органов вла- сти и существенному росту числа непрофессиональных и неэффективных управленческих решений.

Значительная распространенность  коррупции и теневой экономики снижает степень доверия населения к экономическим программам государ- ства, подрывает деловую репутацию российского бизнеса в глазах мирового сообщества.

Коррупция и теневая экономика сегодня являются одним из главных препятствий на пути выгодных для всей страны зарубежных инвестиций.

Вследствие масштабности проявлений  коррупции в России утвердился культ сверхкрупных проектов, финансируемых  из средств бюджета на усло- виях фиксированных  коррупционных вознаграждений.  Малозатратные проекты, честный и социально ориентированный бизнес во многих случаях не получают должной поддержки чиновников,  наделенных полномочиями оказывать такую поддержку, если в них отсутствует коррупционная состав- ляющая.

Ожидания общества, связанные с демократическими преобразованиями последних десятилетий, не реализованы в результате неспособности  госу- дарства и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инер- ции коррупционного разложения и обуздания роста теневой экономики.

Правовые предпосылки законопроекта

До настоящего  времени  противодействие  коррупции и теневой  эко- номике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный ха- рактер, несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г. нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо междуна- родные аспекты такого противодействия. До настоящего времени в России отсутствует акт доктринального уровня, определяющий стратегию и систе- му противодействия коррупции и теневой экономике.

Россией ратифицировано  большинство  международных  конвенций о борьбе с коррупцией: Конвенция Совета Европы об отмывании, выяв- лении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифици- рована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Орга- низации Объединенных Наций против коррупции  (подписана Российской

Федерацией 9 декабря 2003 г., ратифицирована  Федеральным законом от

8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция  Совета Европы об уголовной ответ- ственности  за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января

1999 г., ратифицирована  Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125- ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснацио- нальной организованной преступности (подписана Российской Федераци- ей 12 декабря 2000 г., ратифицирована  Федеральным законом от 26 апреля

2004 г. № 26-ФЗ).

Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности  за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Причем только Указом Президента Российской  Федерации от 3 февраля

2007 г. № 129 было принято решение об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки  предложений по реализации в законода- тельстве Российской Федерации положений Конвенции  Организации Объ- единенных Наций против коррупции и Конвенции  Совета Европы об уго- ловной ответственности за коррупцию.

Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Указа Прези- дента Российской  Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Со- вета при Президенте Российской Федерации по противодействию корруп- ции. Подготовленные рабочей группой  предложения в законодательстве не были реализованы.

Анализ практики  формирования  антикоррупционного  законодатель- ства и законодательства экономического блока в последние 15 лет указывает на признаки  саботажа неоднократно выраженной воли высшего политиче- ского руководства страны на создание системных правовых основ борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Проекты подобных законов с различным концептуальным содержани- ем обсуждаются российским  парламентом с 1992 г., однако все они были сняты с рассмотрения или вообще не рассматривались. Так, в 1998 г. был отклонен на стадии первого чтения законопроект, внесенный Президентом РФ; в 1999 г. снят с рассмотрения законопроект, предложенный группой де- путатов; в 2001 г. отклонен на стадии первого чтения проект федерального закона «О борьбе с коррупцией», внесенный Комитетом Государственной Думы по безопасности.

В 2001 г. в Государственную Думу группой  депутатов был внесен проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной по- литике», который также был включен в примерную программу законопро- ектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2002 года, но затем снят с рассмотрения до обсуждения в первом чтении после полу- чения отрицательного отзыва Правительства РФ.

В ноябре 2001 г. внесенный  депутатами проект  федерального  закона

«О противодействии коррупции» не был поддержан  Правительством  РФ,

 

но принят Государственной Думой в первом чтении и включен в пример- ную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2002 г. Однако 20 октября 2002 г. Государственная Дума от- клонила законопроект.

Вносившиеся в Государственную Думу проекты законов не предусматри- вали регулирования формирования и реализации государственной полити- ки противодействия коррупции и теневой экономике (некоторым исключе- нием является проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике»).

14 ноября 2003 г. на 22-й сессии Межпарламентской Ассамблеи Содру- жества Независимых Государств по предложению российской стороны при- нят модельный Закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий одноименный российский проект. Этот реко- мендательный акт призван создать дополнительные предпосылки для уре- гулирования основ государственной политики в странах Содружества для противодействия коррупции и теневой экономике на современном этапе.

Попытки создать концептуальные основы государственной политики в области противодействия  коррупции и теневой экономике в России пред- принимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, однако все они за- кончились неудачей, если не считать  Концепцию национальной безопас- ности Российской Федерации, действующую в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4 и закрепившую приоритет борьбы с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопас- ности, консолидацию усилий, направленных на борьбу с коррупцией, как одну из мер обеспечения национальной  безопасности, а также Концепцию национальной стратегии по противодействию  легализации доходов, полу- ченных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденную Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. № Пр–984). Но эти до- кументы являются достаточно общими и не отражают специфики противо- действия названным явлениям. Кроме того, с управленческой точки зре- ния существенно отличаются документы типа «Основы политики» и само содержание государственной  политики, которое должно быть легитимно задано в более детальном виде, подразумевающем  непосредственное  ее ис- полнение.

Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем коррупции можно также  считать Национальный  план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г., Федеральные законы «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в от- дельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратифика- цией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от

31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной  ответственности  за кор- рупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О про-

тиводействии  коррупции». Однако указанные  акты  предполагают  меры противодействия только коррупции, что является недостаточным.  Феде- ральный закон «О противодействии коррупции» даже не предусматрива- ет приведения актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с его положениями. Организационные основы противодействия коррупции представлены достаточно  слабо. А одна из ключевых новелл закона в части ограничений,  налагаемых на гражданина, замещавшего должность государ- ственной или муниципальной службы, при заключении им трудового дого- вора, принятая в целях реализации так называемого принципа  охлаждения связей, представляется достаточно  «мягкой»,  а соответственно,  действен- ность такой нормы маловероятна.

Предлагаемый проект Доктрины не является альтернативой другим фе- деральным законам, направленным на решение конкретных и частных за- дач в сфере борьбы  с коррупцией и теневой экономикой.  Это синтез всех необходимых государственных управленческих мер.

Законопроект учитывает современные политические, правовые и эконо- мические реалии, правовые акты и рекомендации мирового  сообщества, в том числе содержащиеся в Конвенции  Совета Европы об отмывании, вы- явлении, изъятии и конфискации  доходов от преступной  деятельности, Конвенции  Совета Европы об уголовной  ответственности  за коррупцию, Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за кор- рупцию (не ратифицирована Российской Федерацией), Конвенции Органи- зации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, Конвенции Организации Объединенных Наций против кор- рупции.

При подготовке проекта федерального закона учтен многолетний опыт разработки, обсуждения и принятия  российским парламентом проектов за- конов о противодействии коррупции (борьбе с коррупцией), легализации денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным (неза- конным) путем, контроле соответствия крупных расходов и доходов.

При подготовке данного законопроекта приняты во внимание практика применения законодательства РФ, содержащего антикоррупционные нор- мы и нормы, направленные на противодействие теневой экономике, опыт реализации всех ранее принимавшихся Президентом РФ и Правительством РФ решений в сфере борьбы  с коррупцией и теневой экономикой, результа- ты отечественных и зарубежных научных исследований в области борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Концепция законопроекта основывается на следующих положениях:

1. Коррупция и теневая экономика  представляют собой взаимосвязан- ные и воспроизводящие друг друга негативные  социальные явления. Их полное искоренение или низведение до социально приемлемых уровней по-

 

средством федеральной целевой программы (программ) представляется не- возможным.

Противодействие коррупции и теневой экономике должно быть посто- янной функцией  государства, частью его политики. Решение этой задачи может быть обеспечено только посредством принятия  федерального зако- на, закрепляющего общенациональные правовые основы (Доктрину) такой политики.

2. До настоящего времени законодательно не определены многие базовые понятия, используемые в практике противодействия коррупции и теневой экономике, что является одним из основных факторов нестабильности дан- ной практики и «кампанейщины» в реализации одной из наиболее важных государственных функций.

3. В российском законодательстве уже закреплена правовая практика определения  федеральным законом  содержания той или иной государ- ственной политики. Существуют нормативные правовые акты, в том числе федеральные законы, наименования которых содержат в себе слова «док- трина» и «политика». Например, Доктрина информационной безопасности Российской  Федерации, утвержденная Президентом Российской  Федера- ции 09.09.2000 г. № Пр–1895,  Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Президентом Российской  Федерации

27.07.2001 г., Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Ука- зом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 г. № 706,, Доктрина развития российской науки, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884, Национальная доктрина образования в Российской  Федерации, одобренная Постановлением Правительства Рос- сийской Федерации от 04.10.2000 г. № 751, Экологическая доктрина Россий- ской Федерации, одобренная Распоряжением  Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р, Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (решение кол- легии Минздрава  России от 28.12.1999 г., протокол № 20), Федеральный за- кон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении  соотечественников  за рубежом»,  Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно- технической политике» и др.

4. В интересах формирования оптимальной  системы противодействия коррупции и теневой экономике следует принимать во внимание, что дан- ные явления складываются не только из совокупности правонарушений коррупционного и экономического характера, но и из актов неформального поведения, противоречащих нормам морали, нравственным ценностям.

С учетом данного тезиса понятие «коррупция»  определяется в законо- проекте как любое противоправное действие (бездействие) уполномочен- ного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы

общественного  блага более узким групповым  интересом; а понятие «тене- вая экономика»  — как неучитываемая или криминальная экономическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

5. Приоритетным  направлением государственной политики противо- действия коррупции и теневой экономике является предупреждение дан- ных явлений,  т. е. устранение  или минимизация факторов, порождающих или способствующих распространению коррупции и теневой экономики.

6. Установление  юридической ответственности  за отдельные виды кор- румпированного и теневого экономического поведения является вынуж- денной мерой защиты не только экономических интересов общества, но и его нравственных  устоев. Вместе с тем до настоящего времени в законода- тельстве РФ отсутствует нормативно  определенная система соответствую- щих правонарушений, что создает непреодолимые препятствия  для реше- ния задач мониторинга данных явлений и организации противодействия им с использованием  всех ресурсов, которыми располагают государство и общество. В этой связи в законопроекте содержится правовой механизм решения данной задачи — закрепление исчерпывающих перечней соответ- ствующих видов правонарушений.

К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые  деликты,  дисциплинарные проступки,  административные правонарушения, а также преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладаю- щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32 Гражданского кодекса Россий- ской Федерации,  а также нарушения порядка предоставления услуг, преду- смотренных главой 39 того же Кодекса.

К дисциплинарным коррупционным проступкам  относятся обладаю- щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями  или адми- нистративными правонарушениями служебные нарушения (проступки), за которые установлена дисциплинарная ответственность.

К числу административных правонарушений в сфере  коррупции от- носятся обладающие признаками  коррупции и не являющиеся преступле- ниями правонарушения,   за которые  установлена административная  от- ветственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных  правонарушениях:  5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45,

5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего  дей- ствия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два вида коррупционных  преступлений: коррупционные преступления в фор- ме подкупа и иные коррупционные преступления.

 

К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно  со- вершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказа- ния следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а» и «б» части 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); статьей 142, частью 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); статьей 183 (в случае совершения соответствующего  деяния путем подкупа);  статьями  184; 204; 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); статьями 290; 291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).

К иным коррупционным преступлениям  — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные дея- ния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовно- го кодекса РФ: статьями  1411; 1451; 159, пунктом «в» части 2; 160, пунктом

«в» части 2; статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения); статьями 170; 174, пунктом «б» части 3; ста- тьей 1741, пунктом «б» части 3; статьей 175, части 3 (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного  положе- ния); статьей 188, пунктом «б» части 3; статьей 201; статьей 202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преиму- ществ для себя или других лиц); статьей 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений); статьей 221, пунктом  «в» части 2; статьей 226, пунктом «в» части 2; статьей

229, пунктом «в» части 2; статьями  285; 2851; 2852; 286 (в случае соверше- ния соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересо- ванности);  статьей 288 (в случае совершения соответствующего  деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); статьями 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного  укрывательства особо тяжких коррупци- онных преступлений).

Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04.2009 года упомина- ется в 45 нормативных  актах РФ (включая государственные образователь- ные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия  теневой экономике, так и не был принят.

Теневая экономика включает в себя два сектора — неучитываемую и криминальную экономическую деятельность, сокрытую  от учета и/или на- логообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность включает в себя предпри- нимательскую или иную экономическую деятельность, подлежащую учету и/или налогообложению,  ответственность  за сокрытие  которой от учета и/или налогообложения  установлена уголовным,  административным  или гражданским законодательством.

Под криминальной экономической деятельностью понимается экономи- ческая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая на- логообложению и/или учету.

Таким образом, к теневой экономике следует относить:

•  любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты нало- гов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий;

•  административные правонарушения, связанные с нарушением лицен- зионных требований и условий (глава 14 Кодекса Российской Федера- ции об административных правонарушениях — далее КоАП РФ), пра- вил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных сборов (глава 25 КоАП РФ), мелким хищением имущества (статья 7.27 КоАП РФ);

•  преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741,

175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194,

197, 198, 199,1992 Уголовного кодекса РФ и некоторые др.

7. Эффективная  реализация  государственной  политики противодей-

ствия коррупции и теневой экономике невозможна без создания механиз- мов участия в ней гражданского общества, развития международного  со- трудничества в целях выработки  и реализации системных мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

В практике участия негосударственных организаций в осуществлении политики противодействия  коррупции и теневой  экономике  накопился большой международный опыт. Инструменты, разработанные негосудар- ственными организациями в развивающихся  странах для реализации по- литики противодействия коррупции, наиболее широко используются в сле- дующих направлениях:

− привлечение внимания общественности;

− текущий контроль коррупции;

− ограничения электоральной коррупции.

В рамках первого направления следует отметить  следующие прогрессив- ные для практики Российской Федерации инструменты:

Хартия гражданина (Маврикий): буклет, фокусирующий внимание на аморальности и социальной вредности взяточничества и иных проявле- ний коррупции, разъясняющий  основные права граждан, столкнувшихся с коррупцией. Буклет может вкладываться в популярные издания прессы, раздаваться на улицах и в общественных местах и т. д. Существенной  чер- той буклета является максимальная доступность изложения  материала и ориентированность на пользователя: от лица представителей социальных групп (студент, водитель и пр.) должно быть указано, что они могут/долж- ны делать в тех или иных неправовых ситуациях.

 

Национальный  день борьбы с коррупцией (Марокко): подогревает оза- боченность  всех слоев общества, в том числе и бюрократии, проблемами коррупции. Каждый год при организации Дня выбирается специфическая тема. В первый год поднимается вопрос о принципиальной возможности бороться с коррупцией и победить  ее. В последующие годы — о необходи- мости активных действий.

«Обучение ценностям»  детей в начальных классах школы (Парагвай): программы  «обучения ценностям» ставят целью формирование граждан- ственности и активности у будущих полноправных граждан страны через развитие в детях уверенности в себе, стимулирование выражения собствен- ных мыслей и чувств, развитие основ социальной ответственности через привитие ценности толерантности и уважения к другому, влияние на со- общество детей и родителей при школах. Программы предполагают заня- тия по семи основным ценностям, таким как уважение, право, уверенность, честность, искренность, ответственность, мир.

Комические мастерские по борьбе с коррупцией (Марокко): целями про- граммы являются стимулирование участия молодежи в процессе борьбы с коррупцией, осознание роли искусства в деле повышения  озабоченности населения проблемами коррупции, формирование у молодежной аудито- рии двух составляющих для успешной борьбы с коррупцией — хорошего знания проблемы и творческого мышления, разработка креативных форм информационного  обеспечения борьбы с коррупцией. Подготовка студен- тами комических историй о коррупции позволяет создавать эффективные информационные послания на эту злободневную тему, отличающиеся рядом достоинств, таких как доступность многим слоям общества, неагрессивный, смягченный  способ преподнести болезненную информацию о коррупции, развлекательный характер, множественность способов размещения.

В рамках второго направления следует отметить  следующие прогрессив- ные для практики Российской Федерации инструменты.

¾ Пакты честности (Колумбия):  заключаются между всеми участниками контрактных отношений  с государством, в результате которых распреде- ляются государственные средства (тендеры). Позволяют повысить степень прозрачности отношений по распределению средств, принадлежащих го- сударству, формировать равенство и баланс между всеми претендентами на средства налогоплательщиков, распределяемые государством.

¾ Сравнение цен (Колумбия): составление базы сравнения цен, по кото- рым государство продает, покупает товары или услуги. Позволяет сво- евременно выявлять случаи покупки или продажи товаров и услуг по нерыночной (завышенной или заниженной) цене.

¾ Общественные слушания (Панама): в случаях государственных заку- пок (например, закупок для больницы  и пр.) представители  всех за- интересованных сторон (будущие пациенты) имеют возможность за-

слушать отчет представителей органа, осуществляющего  закупки, и, таким образом, участвовать в процессе принятия  решений.

¾ Карточки обратной связи с гражданами (Индия): размещаются в ме- стах непосредственных  контактов органов государственной власти и граждан. Позволяют оперативно и анонимно получать информацию о работе чиновников.

В рамках третьего направления следует отметить такой прогрессивный для практики Российской Федерации инструмент, как мониторинг расхо- дов на средства массовой информации у политических партий (Аргентина). Проблемой, которой адресован инструмент, является сдвиг подотчетности политических партий от социальных групп к спонсорам медиакампаний, являющихся в современных условиях единственным залогом политическо- го успеха. В рамках проекта вначале отслеживаются  все средства массовой информации на предмет размещения информации о партии и дается оценка общей стоимости медиакампании, затем эти данные соотносятся с офици- ально заявленными расходами.

Следует признать,  что мировая практика участия негосударственного сектора в борьбе с коррупцией за последние годы существенно продвину- лась. Российская Федерация в этом вопросе отстает даже от многих разви- вающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки.

8. Принятие предлагаемого закона позволит создать принципиально но- вые предпосылки для:

− качественного  роста экономики страны, существенного увеличения бюджетных поступлений, переориентации инвестиционного потока с учетом нужд реального сектора экономики, экономного и целенаправ- ленного расходования бюджетных ресурсов путем разрушения меха- низмов, способствующих расхищению и социально необоснованному расходованию казны;

− нравственного оздоровления и повышения эффективности всей систе- мы государственного  управления  за счет устранения,  существенной минимизации или нейтрализации коррупциогенных факторов и фак- торов роста теневой экономики.

9. Ключевыми решениями, которые предлагаются в рамках Доктрины, являются следующие.

¾ Изменение структуры федеральных органов  исполнительной  власти посредством создания отдельного органа по управлению государствен- ной службой в статусе федеральной службы, руководство деятельно- стью которой осуществляет Президент РФ.

¾ Возложение на орган по управлению государственной службой полно- мочий по:

1) координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования

 

кадрового  резерва, прохождения  и прекращения государственной службы;

2) ведению Сводного реестра государственных  служащих Российской

Федерации;

3) использованию кадрового резерва для замещения должностей  госу- дарственной службы, подготовки, переподготовки, повышения ква- лификации и стажировки государственных служащих;

4) осуществлению вневедомственного контроля за соблюдением  в го- сударственных  органах  федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных норматив- ных правовых актов субъектов Российской Федерации о государ- ственной службе;

5) организации и методической поддержке комиссий по разрешению конфликтов интересов на государственной службе.

¾ Законодательное закрепление в отношении  государственных служа- щих государственной гражданской службы категории «руководители» условий служебного контракта о добровольном согласии при вступле- нии в должность на ограничение конституционных прав на неприкос- новенность частной жизни и неприкосновенность жилища.

¾ Возложение контроля действий должностных  лиц на Федеральную службу безопасности.

¾ Законодательное закрепление принципа ограничения права уволенно- го (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, занимающего государ- ственную должность, должность государственного или муниципаль- ного служащего на участие в предпринимательской  деятельности до истечения двухлетнего срока с момента оставления должности.

¾ Законодательное закрепление единой системы оплаты труда лиц, за- мещающих государственные должности, государственных и муници- пальных служащих.

¾ Установление  фиксированного  суммарного денежного  содержания по всем категориям  должностей — лиц, замещающих государствен- ные должности, государственных и муниципальных служащих всех уровней.

¾ Установление уголовной  ответственности  за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия, от- носящиеся к коммерческому подкупу.

¾ Установление повышенной  уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предпринимательской  деятельности, со- пряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организа- цией дохода в особо крупном размере.

¾ Законодательное определение понятий «доход в крупном размере» и

«доход в особо крупном размере».

 

¾ Установление уголовной ответственности за организацию  или участие в захвате предприятия с использованием служебного положения.

¾ Изменение системы назначения прокуроров субъектов РФ, прокуро- ров городов и районов,  а также прокуроров специализированных про- куратур посредством ограничения срока полномочий до 5 лет.

¾ Усиление   системы внутриведомственного   контроля финансово- хозяйственной  деятельности Счетной палаты РФ посредством созда- ния специального контрольно-ревизионного отдела, подчиненного не- посредственно ее председателю.

¾ Введение обязательной независимой экспертизы концептов властных решений.

¾ Разработка механизма первичной апробации новых концепций и ме- тодов управления и их корректировки по результатам апробации.

¾ Введение обязательной комплексной экспертизы нормативных право- вых актов, включая криминологическую и антикоррупционную.

¾ Введение обязательного принципа  «авторства документов» в отноше- нии разработчиков проектов нормативных правовых актов:

1) открытость информации о разработчиках документов, ротация раз- работчиков с целью недопущения идейного монополизма;

2) ведение статистики с точки зрения количества и качества разрабо- танных документов:  кто и сколько документов  разработал, какой процент был принят или отклонен, в какое количество документов были внесены изменения, сколько документов не прошло кримино- логическую и антикоррупционную экспертизу или получило отри- цательное заключение;

3) включение в перечень реквизитов проектов нормативных правовых актов графы «Разработчики»,  а также внесение записей о разработ- чиках в справки к документам в поисковых правовых системах.

¾ Закрепление на уровне федерального закона единых государственных целей, позволяющее проверять государственные решения на предмет соответствия таким целям,  а также стратегиям государственного раз- вития, принятым в соответствии с этими целями.

¾ Передача блоков функций  по контролю и надзору в негосударствен- ный сектор посредством замены лицензионного контроля на страхо- вание ответственности лицензиата и конкурсного распределения соот- ветствующих функций  среди коммерческих организаций.

¾ Законодательное закрепление запрета на избрание и назначение лиц, замещающих государственные должности,  государственных и муни- ципальных служащих на должности руководителей государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, создаваемых с участием государства, лиц, имевших снятую или погашенную суди- мость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся

26

 

административным  наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений, вне зависимости от давности совер- шения таких преступлений (правонарушений).

¾ Закрепление  целей, задач, принципов, основных направлений и меха- низмов реализации трансфертного контроля.

¾ Создание при Президенте РФ Совета по предупреждению недруже- ственных поглощений в сфере предпринимательской  деятельности, с выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным рейдерством.

¾ Снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли пря- мых налогов в доходах государства.

¾ Снижение ставки налога на добавленную стоимость.

¾ Создание единого механизма льготирования,  заложенного  в основу построения налоговой системы.

¾ Полноценное  введение в действие  налога  на имущество (недвижи- мость).

¾ Введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциа- цией населения по нескольким группам.

¾ Упрощение и модернизация системы налогового администрирования.

¾ Дифференциация налогообложения по видам экономической деятель- ности.

¾ Законодательное закрепление дифференцированных по видам эконо- мической деятельности механизмов целевого и адресного выбора на- правлений вложения бюджетных инвестиций.

Программа правового обеспечения реализации Доктрины отличается от существующих «программ», «концепций», «национальных проектов» высо- ким уровнем конкретности и системности.